政策不是管理市場，而是決定 Power 如何形成

前三篇，都在回答「價值如何形成」。

到了第四篇，問題轉向：價值形成之後，最後流向哪裡？Governance 的核心，不是公司治理，而是 Value Allocation Power（價值分配權）。不是成本，而是誰有能力制定規則。

第五篇，要再向上追問：

答案是 Policy。成熟的政策，不是管理市場，而是設計市場；不是替市場做決定，而是決定市場如何做決定。

台灣制度的痛點：三個缺口，一個終點

討論政策之前，應該先討論制度。台灣乳業的問題，不是沒有補助、沒有法規、沒有主管機關，而是現有制度沒有持續修正 Value Allocation Power 的能力。把整個制度拆開來看，可以看到三個彼此連動的缺口。

「第一層是資訊缺口」一瓶鮮乳的價值如何形成，目前都缺乏持續公開且可比較的官方資訊：生乳收購價格如何決定？零售價格如何形成？通路費用占多少比例？品牌留下多少價值？市場上經常引用的三成、三成五、四成，只是業界估算，不是制度性揭露。另一方面，POS 銷售資料、會員消費行為、SKU 周轉率、貨架效率等資訊，幾乎完全掌握在大型零售通路手中。品牌不知道完整數據，酪農更不可能知道。資訊不對稱，本身就是 Power。

「第二層是制度缺口」台灣廠農之間高度依賴商業談判，乳價評議制度雖然存在，但主要功能偏向協商與建議，並沒有形成可以持續修正供應鏈權力關係的制度。乳業協會、中央畜產會、酪農組織各自都有功能，但仍缺乏歐盟 Producer Organisation（生產者組織）那種可以代表生產者集體談判、集體協商、集體取得資訊的制度定位。因此當國際飼料價格快速上升、進口乳政策改變、國內需求下降時，市場仍然只能透過最直接的方法調整：不是價格下降，而是收購減量。2026 年乳廠要求酪農減量 2% 至 17%，就是最典型的例子。名義上的收購價格沒有下降，但承擔市場風險的，仍然是最沒有議價能力的酪農。這有泰國以國家控制的影子：保護了名目價格，卻逼退了生產者。

「第三層是市場缺口」近年政府投入大量資源協助青年酪農、冷鏈設備、自動化牧場、乳牛育種，這些政策都重要，但改善的是生產能力，不是市場能力。影響 Value Allocation Power 的，是市場是否存在足夠多的替代選項。當品牌只能依賴少數大型通路，Power 必然集中；當酪農只能依賴少數乳廠，Power 同樣集中。缺乏的，不是更多補助，而是更多 Alternative Channel。

三個缺口都指向「台灣缺的不是更多政策，而是讓市場可以持續修正 Value Allocation Power 的制度能力。」

當消費者願意為了永續支付溢價，Brand 願意為了信任做出承諾，但政策設計的缺口，卻讓這份溢價在流回土地的途中蒸發。最終留下來的，不會是默默提升品質與環境治理的優質酪農，而是唯有將成本壓到極致、放棄永續承諾的肉搏者。這不是市場競爭的勝利，而是政策設計的集體失職。

▍國際治理的通例不是價格，而是 Power

把國際案例放在一起比較，可以看到一個一致的方向：成熟市場治理的，不是價格，而是 Power。

歐盟最具代表性的改革是 UTP 指令（Directive 2019/633）。政府沒有替市場定價，但規範所有市場參與者：哪些 Power 可以使用、哪些不可以；哪些契約可以簽、哪些屬於不公平交易；哪些付款方式可以接受、哪些違法。2023 年歐盟各成員國開展約 1,500 件調查，總罰款超過 2,200 萬歐元。2024 年成立的 EU Agri-Food Chain Observatory 也是相同概念：它沒有介入市場，只是讓資訊公開。透明，本身就是重新分配 Power 的方法。

荷蘭 FrieslandCampina 更進一步。它沒有要求政府保護農民，而是把乳價公式完全公開：蛋白質、脂肪、品質、永續績效，每一項如何影響乳價都可以被驗證。透明降低了資訊不對稱，也降低了 Power 的不對稱。紐西蘭 Fonterra 的 Farmgate Milk Price 同樣如此：政府沒有決定價格，政府建立的是一套可以公開驗證價格形成方法的制度基礎設施，讓農民可以根據國際市場波動自主做生產決策，不需要等待乳廠告知。

泰國則是一則反例：政府直接接管 Value Allocation Power，結果不是市場變公平，而是整條供應鏈的壓力一路向上游傳遞；Power 並沒有消失，只是換了一個掌握者，農民仍然是最弱的一環。這提醒我們：政府可以接管價格，卻未必能重新分配 Power。當價格被凍結，市場壓力並沒有消失，而是沿著供應鏈向上游傳遞，最後仍由酪農承擔。

四個案例最大的差異，不是政府介入了多少，而是制度如何降低 Power 的失衡。

Policy Design 的目的，不是增加監管，而是增加 Choice

如果政策治理的是 Power，那麼 Power 如何重新分配？答案不一定是立法，也不一定是補助，而是四個設計原則。

「Principle 1：增加透明，不是控制價格」建立農食品鏈觀察平台，持續揭露供應鏈收益結構，讓生乳收購價、零售價、通路費用結構對所有利害關係人持續透明。透明本身就是重新配置 Power 的工具：當農民知道自己的 30 元在整條鏈裡代表什麼，當消費者知道自己多付的三成去了哪裡，這些資訊就構成了問責的基礎，問責本身就是對 Power 失衡的制衡。

「Principle 2：增加談判能力，不是指定契約」推動農業部公版定型化契約（比照房屋租賃），讓契約的基本保障成為標準，而不是強勢方可以單方面定義的起點；輔導乳業協會升級為具備集體談判資格的 Producer Organisation，讓農民可以以組織身份和乳廠對話，而不是各自為政。Policy 在此的功能是讓農民有能力談判。

「Principle 3：增加替代市場，不是限制通路」簡化合規路徑、協助冷鏈認證與共同配送，建立地方乳品中心作為小型通路整合平台。目標不是讓超商抽少一點，而是讓農民和品牌有更多地方可以去。替代選項增加，依賴關係就改變，Value Allocation Power 自然重新分布。

「Principle 4：增加中介制度，不是增加政府監管」Policy 最重要的工作，不是自己治理，而是培養能夠治理市場的制度。政府可以退出，但制度不能退出。強化乳業協會的功能、建立共同物流平台、推動共同品牌機制、建立共同數據基礎建設：這些不是政府親自做的事，而是政府創造讓這些事可以發生的制度環境。當中介制度成熟，協調利害關係人、維持資訊透明、執行契約監督這些功能，就不再需要政府直接介入，而是由市場裡的制度機制自主維持。政府建立制度，制度運作市場，市場自我修正。這才是成熟政策的形態。

Alternative Channel：改變 Power 的，不是手搖飲，而是替代市場

EP4 說手搖飲可以重組 Value Allocation Power，那是商業邏輯。EP5 要回答的是：Policy 如何加速這個重組？

重要的不是手搖飲通路，而是「Alternative Channel（替代通路）」。任何具備冷鏈能力、每日配送能力與固定客流的場所，都可能成為鮮乳的 Alternative Channel：早餐連鎖、咖啡廳、烘焙坊、餐飲集團、團購平台、社區配送、校園合作社、企業福利社、醫院。這些通路的共同特徵是，鮮乳不是它們的核心業務，所以它們沒有動機建立與大型零售通路相同的議價模式，對農民和品牌的 Power 壓縮動機也遠低於超商。

迷客夏（Milksha）是目前台灣最完整的 Proof of Concept。創辦人林建燁出身酪農家庭，以家族自有的綠光牧場生乳直供門市，形成從牧場到飲料店的垂直整合，證明了一件事：當品牌同時掌握牧場、生產、物流與門市，Value Allocation Power 可以重新排列。近年農業部已開始鼓勵手搖飲、餐飲與加工通路提高國產鮮乳使用比例，這說明 Alternative Channel 已進入政策視野。

但進入這個藍海，有不能忽略的隱性門檻。鮮乳在夏季高溫下的風味穩定性、酸敗風險控管，以及影響拿鐵口感的發泡性（Foaming Capability），對冷鏈韌性和技術合規能力提出了高度要求。進入 Alternative Channel 的門票，不是更低的上架費，而是更高的供應鏈技術信任。

這正是 Policy 可以切入的地方：簡化合規路徑、協助冷鏈認證與共同配送、建立使用國產鮮乳的補貼或稅務優惠機制、協調食品安全法規讓各類場所販售鮮乳的路徑更清晰。政府不說誰該賣鮮乳，政府說賣鮮乳的條件更容易達到了。這個 Framework 不只適用於鮮乳，它適用於所有高成本食品產業：任何面臨 Value Allocation Power 失衡困境的產業，都可以用同樣的邏輯思考替代通路的可能性。

Choice 就是 Governance

不同於字面的解釋，Governance 並不等於更多的管理程序；Governance不是控制市場，而是增加每一個參與者的 Choice：

當酪農只有一家乳廠可以交奶，他沒有 Choice，Governance 極差，因為 Value Allocation Power 完全集中在對方手中。當品牌只有大型通路可以上架，同樣道理。當消費者不知道價格如何形成，Governance 也很差，因為連問責的基礎都沒有。反過來說，當市場開始擁有更多選項，Power 就開始重新平衡：不是因為政府更努力，而是因為依賴關係本身發生了改變。

「Choice is Governance」不是一句口號，而是一個高成本食品市場能否長期永續的制度原則。

這也是成熟政策與干預型政策最根本的差距。干預型政策希望直接控制結果，試圖決定誰拿多少、誰定什麼價。泰國是最清楚的例子，政府接管了 Value Allocation Power，卻沒有辦法讓它公平，最終只是換了一個壓榨者。成熟政策則設計選擇的條件，讓每一個參與者都有足夠的替代選項，讓任何一方都沒有辦法永久壟斷 Value Allocation Power。歐盟 UTP 指令、荷蘭的透明乳價公式，走的都是這條路。

當選項增加，依賴關係就改變；依賴關係一旦改變，Power 就被重新分配；Power 重新分配，Value Governance 就自然改善。這個邏輯，不需要一個更強大的政府，它需要的是一個更聰明的市場設計。

Policy 設計的，是市場修正自己的能力

目前整個 Framework 是：Cost → Naming → Brand → Governance → Policy

成本決定產品能不能被生產；命名決定產品能不能被辨識；品牌決定產品能不能被相信；治理決定價值最後回到誰身上；政策設計的，是這整套機制能否被持續公平地修正。

缺乏法制武器的政策，最終只能用補貼為市場的失靈擦屁股。

下一個問題

如果 Policy 已經建立了公平的制度條件，台灣的鮮乳市場，最終是否會選擇本土高成本鮮乳？還是，高成本永遠只是高成本？

→ F&B ESG Observatory｜Taiwan Dairy Case Study 06：Market

主要參考來源

*Academic

• Gereffi, G., Humphrey, J., & Sturgeon, T. (2005). The governance of global value chains. Review of International Political Economy, 12(1), 78–104.
• Kim, W. C., & Mauborgne, R. (2005). Blue Ocean Strategy. Harvard Business Review.

*Government / International

• European Commission, Directive (EU) 2019/633 on Unfair Trading Practices（2019）
• European Commission, Report on UTP Directive Implementation（2024 年 4 月）
• European Parliament, CMO Reform Agreement（2026 年 5 月）
• EU Agri-Food Chain Observatory（2024 年 7 月）
• Fonterra, Farmgate Milk Price Manual（2025）
• FrieslandCampina, Milk Price Policy（2024）

*Media

• 報導者，夾縫中翻轉被動的廠農關係（2026 年 5 月）
• 上下游新聞，台灣乳業 70 年，435 億產值（2025 年）
• 農傳媒，台灣生乳產業政策與補助現況（2025 年）
• 食力 FoodNEXT，台灣鮮乳市場結構分析（2025 年）
• 商業周刊，迷客夏創辦人林建燁經營心法（2019 年）